Вопрос согласования градостроительной документации всегда был актуальным – и по согласующим органам, и по срокам, и по предмету согласования. Долгое время он не был однозначно решён, но в конечном итоге Градостроительный кодекс РФ закрепил требования к согласованию: органы, сроки, предмет, процедура, последствия согласования или отказа в согласовании.
В частности, согласно части 8 статьи 25 Градостроительного кодекса РФ, после истечения срока согласования проекта генерального плана (30 дней) подготовка заключений на данный проект не осуществляется, он считается согласованным с уполномоченными органами.
Данной нормой руководствовалось Собрание депутатов Кыштымского городского округа Челябинской области, утверждая генеральный план округа. Это не понравилось лесникам. В итоге, ситуация дошла до Конституционного суда РФ.
​
Подготовка и утверждение генерального плана
При подготовке проекта генерального плана Кыштымского городского округа Челябинской области органы местного самоуправления направили документ на согласование в уполномоченные органы, в том числе на основании пункта 2 части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса РФ (включение земель лесного фонда в земли населённых пунктов). Через 4 месяца, не получив ни отрицательного, ни положительного заключения на проект генерального плана, последний был утверждён Собранием депутатов Кыштымского городского округа.
Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу в рамках данного ему Федеральным агентством лесного хозяйства поручения обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим утверждённого генерального плана Кыштымского городского округа в части включения в границы населённых пунктов, входящих в состав данного городского округа, участков земель лесного фонда, поскольку генеральный план был принят без согласования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, что препятствовало осуществлению полномочий Российской Федерации по управлению и охране лесного фонда и, соответственно, являлось существенным нарушением действующего законодательства.
​
Взаимные судебные жалобы
Суд первой инстанции встал на сторону органа местного самоуправления – генеральный план утверждён с соблюдением процедуры принятия.
Суды апелляционной и кассационной инстанций решение суда первой инстанции отменили.
В результате взаимных судебных жалоб дело рассмотрено Конституционным судом РФ – см. Постановление Конституционного Суда РФ от 22.09.2023 N 45-П «По делу о проверке конституционности частей 7 и 8 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой Собрания депутатов Кыштымского городского округа Челябинской области».
Предмет рассмотрения – вопрос о признании проекта генерального плана муниципального образования в части включения в границы населённых пунктов земель лесного фонда согласованным или несогласованным в случае непоступления его главе в установленный срок заключения уполномоченного федерального органа исполнительной власти (данное судебное решение касается только согласования с лесниками, к другим видам согласования генерального плана оно не относится).

Вывод и его обоснование Конституционным судом РФ
Главный вывод суда: при включении земель лесного фонда в состав земель населённых пунктов орган местного самоуправления не вправе приступить к утверждению проекта генерального плана без согласования лесников.
Обоснование.
Правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование, так как лесной фонд представляет собой публичное достояние многонационального народа России, является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим.
Нормы Градостроительного кодекса РФ допускают возможность согласования проекта генерального плана уполномоченным органом «по умолчанию». Тем самым орган местного самоуправления вправе полагать, что проект был согласован, если по истечении определённого срока не поступило отрицательное заключение.
Вместе с тем процедура согласования должна учитывать особенности правового режима лесного фонда и вероятность негативного воздействия на него в случае включения соответствующих земельных участков в состав территории населённых пунктов.
Оспариваемые нормы не могут предполагать право органа местного самоуправления (в случае непоступления заключения на проект генерального плана) произвольно устанавливать границы населённого пункта в части включения в состав его территории земель лесного фонда, которое влечёт существенные правовые, экологические и экономические последствия.
Включение земель лесного фонда в границы населённых пунктов существенно меняет правовое положение соответствующих земель и лесных участков как в части охраны лесов, так и в части соответствующих имущественных отношений, непосредственно затрагивая интересы РФ.
Именно поэтому орган местного самоуправления не вправе приступить к утверждению проекта генерального плана без согласования лесников. При неполучении в установленный срок положительного заключения он обязан проявлять инициативу в получении сведений относительно подготовки заключения на проект, в том числе вправе обжаловать в судебном порядке бездействие лесников.
Этому корреспондирует обязанность уполномоченного федерального органа исполнительной власти отправить соответствующее заключение на направленный ему проект генерального плана в установленный законом срок.
Иное понимание оспариваемых норм в части включения в границы населённых пунктов земель лесного фонда не способствует соблюдению должного баланса частных и публичных интересов в лесной и градостроительной сферах, не соответствует принципу поддержания стабильности правовых отношений и доверия к закону, не обеспечивает защиты прав и законных интересов РФ в отношениях собственности.
Следовательно, срок, установленный для согласования частью 7 статьи 25 ГСК РФ, не может иметь пресекательного характера*.
В данном случае речь идёт о сроке ожидания органом местного самоуправления согласования лесников. Срок установлен Градостроительным кодексом РФ, но если он истёк, нужно продолжать ждать.
​
* Пресекательный срок – это срок, по истечении которого перестаёт существовать («пресекается») право на что-либо, это как бы «срок существования права».
​
Вместе с тем Конституционный суд учёл, что с момента утверждения генерального плана может пройти существенный срок.
Если с момента утверждения (несогласованного) генерального плана прошёл существенный срок, определяемый периодом, по истечении которого могут быть изменены правила землепользования и застройки, устанавливающие градостроительные регламенты применительно к земельным участкам, включённым в границы населённых пунктов из земель лесного фонда (то есть более года), решение вопроса о признании генеральных планов не действующими в части включения в границы населённых пунктов земель лесного фонда возможно только на основе сбалансированного учёта экологических, экономических, социальных и иных факторов.
К землям лесного фонда, переведённым в земли населённых пунктов, могут относиться вырубки, гари, пустыри, прогалины, земли, неудобные для использования и т.п.
В связи с этим реальная значимость их возвращения в состав земель лесного фонда, особенно когда земельные участки в населённом пункте уже предоставлены с таким целевым назначением, которое не может быть реализовано на землях лесного фонда, должна оцениваться применительно к каждой конкретной ситуации.
Соответственно, суд, установив, что порядок согласования генерального плана был нарушен, не может ограничиваться по прошествии года со дня утверждения генерального плана формальным признанием недействующим решения представительного органа об утверждении генерального плана в части включения в границы населённых пунктов любых земель лесного фонда.
Суд должен оценить последствия такого решения для граждан и юридических лиц, проживающих или осуществляющих деятельность на территории данного населённого пункта, и самостоятельно разрешить вопрос о допустимости принятия решения, влекущего возврат соответствующих земельных участков в состав земель лесного фонда, на основе баланса права на благоприятную окружающую среду и правомочий РФ в сфере организации рационального использования лесов, с одной стороны, и права частных лиц, включая право частной собственности, право на осуществление предпринимательской деятельности, право на жилище, а также потребностей социально-экономического развития муниципального образования (и конкретного населённого пункта), с другой стороны.

Федеральное агентство лесного хозяйства письмом от 08.12.2023 № ИС-02-54/30002 дало разъяснения, касающиеся в том числе ситуации согласования генеральных планов. В основных выводах разъяснения совпадают с выводами Конституционного суда РФ.


Как это указано в приведённом судебном решении, в целях экономии времени (на переговоры, переписку и т.п., что может не иметь результата) целесообразно обращаться в суд о признании бездействия лесников незаконным. Во всяком случае это продемонстрирует стремление утвердить генеральный план и готовность использовать все законные методы.