Правовые основы и порядок разработки единого документа территориального планирования.

Аннотация: Статья посвящена практическому применению единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования. Материал систематизирует ключевые особенности нового документа: механическое объединение генплана и ПЗЗ под одной обложкой, упрощённую процедуру согласований и публичных слушаний, а также уникальную возможность утверждения документа для территорий нескольких муниципалитетов. Оцениваются явные преимущества подхода — оптимизацию сроков подготовки, устранение внутренних противоречий и комплексное планирование развития муниципальных образований. Вместе с тем выделяются и проблемные аспекты, такие как пробел в регулировании архитектурно-градостроительного облика и риски излишней централизации при утверждении на уровне субъекта РФ. Статья служит практическим руководством для понимания сути и процедурных тонкостей работы с единым документом.

Общие сведения о едином документе

1. С 19 декабря 2022 года в практике российского градостроительства появился единый документ территориального планирования и градостроительного зонирования (далее – единый документ).
Правовая база:
- статья 28.1 Градостроительного кодекса РФ «Единый документ территориального планирования и градостроительного зонирования поселения, муниципального округа, городского округа»;
- другие нормы Градостроительного кодекса РФ, посвящённые генеральным планам и правилам землепользования и застройки;
- постановление Правительства РФ от 29.06.2023 №1076 «Об утверждении Правил подготовки и утверждения единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования поселения, муниципального округа, городского округа, внесения в него изменений и состава материалов по обоснованию единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования поселения, муниципального округа, городского округа», (далее – постановление №1076).
2. Специфика единого документа в том, что он, фактически, объединяет два документа – генеральный план и правила землепользования и застройки, отсюда формируется и наименование – единый документ территориального планирования и градостроительного зонирования.
Такое объединение необходимо признать механическим, так как единый документ не добавляет ничего нового и не меняет предмет правового регулирования генерального плана и правил застройки, объединённых под одним заголовком, не содержит дополнительных положений или карт.
С точки зрения номенклатуры градостроительной документации единый документ является генеральным планом, поэтому статья 28.1 Градостроительного кодекса РФ расположена в главе 3 «Территориальное планирование».
3. Единый документ включает в себя:
1) положение о территориальном планировании;
2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или округа;
3) карту границ населённых пунктов, входящих в состав поселения или округа;
4) карту функциональных зон поселения или округа;
5) карту градостроительного зонирования;
6) градостроительные регламенты в отношении земельных участков и объектов капитального строительства;
7) порядок применения карты градостроительного зонирования и градостроительных регламентов и внесения в них изменений.
Пункты 1-4 – это «генплановская» часть единого документа; пункты 5-7 – это элементы правил землепользования и застройки.
При этом следует учитывать, что слова «генеральный план» и «правила землепользования и застройки» применительно к структурным частям единого документа не используются, согласно законодательству это, действительно, «единый документ».
4. Наполнение текстовых и графических материалов единого документа в целом соответствует их наполнению в генеральном плане и правилах землепользования и застройки, за исключением архитектурно-градостроительного облика. Постановление №1076 не содержит норм об отображении на карте градостроительного зонирования территорий, в границах которых предусматриваются требования к архитектурно-градостроительному облику объектов капитального строительства.
Это связано с тем, что единый документ появился в правовом поле 19 декабря 2022 года, а тема с согласованием архитектурно-градостроительного облика – только 1 марта 2023 года. В целях устранения этого пробела необходимо внести изменения в постановление №1076.
5. Правила землепользования и застройки не имеют материалов по обоснованию. Единый документ, будучи генеральным планом, такие материалы имеет. Состав материалов по обоснованию единого документа установлен не Градостроительным кодексом РФ, а постановлением №1076.
Анализ данного постановления показывает, что материалы по обоснованию единого документа практически воспроизводят нормы Градостроительного кодекса РФ (части 7, 8 статьи 23) о составе материалов по обоснованию генерального плана, обоснование элементов правил землепользования и застройки в них отсутствует.
Важный момент – на карту градостроительного зонирования распространяются требования Приказа Министерства экономического развития РФ
от 9 января 2018 г. № 10.
6. По аналогии с генеральным планом обязательным приложением к единому документу являются сведения о границах населённых пунктов (в том числе границах образуемых). По аналогии с правилами землепользования и застройки обязательным приложением к единому документу являются сведения о границах территориальных зон. В обоих случаях такие сведения должны содержать графическое описание местоположения границ населённых пунктов и территориальных зон, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения ЕГРН.
7. В отличие от генерального плана и правил землепользования и застройки, единый документ может быть подготовлен и утверждён применительно к территориям двух и более городских, сельских поселений или городских, муниципальных округов, а также применительно к территориям отдельных населённых пунктов и частей населённых пунктов, входящих в состав этих муниципальных образований.
8. Решение о подготовке единого документа принимается:
- высшим исполнительным органом субъекта РФ (по общему правилу);
- главой местной администрации (в качестве исключения, если это предусмотрено законодательством субъекта РФ).
При этом в любом случае (кто бы ни принимал решение) подготовка единого документа обеспечивается местной администрацией.
9. Для обеспечения подготовки проекта единого документа требуется создание комиссии по подготовке проекта единого документа. Данная комиссия осуществляет функции комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки, но только применительно к единому документу.
10. Единый документ утверждается:
- представительным органом местного самоуправления поселения (по общему правилу);
- местной администрацией (в качестве исключения, если это предусмотрено законодательством субъекта РФ о градостроительной деятельности);
- высшим исполнительным органом субъекта РФ (в случае, если единый документ подготовлен применительно к территориям двух и более поселений, округов и (или) отдельных населённых пунктов, входящих в их состав).

Порядок подготовки и утверждения единого документа
11. Принципиальный алгоритм подготовки и утверждения единого документа:
1) Орган государственной власти субъекта РФ или глава местной администрации принимает решения о подготовке проекта единого документа и утверждает состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта единого документа.
2) Осуществляется подготовка проекта единого документа. Постановление №1076 подробно расписывает, с учётом каких документов и сведений готовятся текстовые и графические материалы единого документа.
3) При подготовке проекта единого документа исторического поселения федерального или регионального значения производится согласование единого документа с федеральными или региональными органами государственной власти, уполномоченными в области охраны объектов культурного наследия, в части карт градостроительного зонирования, градостроительных регламентов, порядка применения данных карт и регламентов.
4) При подготовке проекта единого документа применительно к территории населённого пункта, расположенного в границах особо охраняемой природной территории, производится согласование карт градостроительного зонирования, градостроительных регламентов, порядка применения данных карт и регламентов* с федеральными или региональными органами государственной власти, в ведении которых находится особо охраняемая природная территория.
5) Производятся иные виды согласований проекта единого документа, предусмотренные Градостроительным кодексом РФ для согласования проектов генерального плана и правил землепользования и застройки, например, согласование с федеральными или региональными органами государственной власти при размещении на территории муниципального образования объектов федерального или регионального значения.
6) Осуществляется проверка подготовленного и согласованного проекта единого документа органом местного самоуправления на соответствие законодательным требованиям, по результатам которой проект единого документа направляется главе муниципального образования или в комиссию на доработку.
7) Глава муниципального образования принимает решение о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту единого документа.
8) По результатам общественных обсуждений или публичных слушаний комиссия при необходимости обеспечивает внесение изменений в проект единого документа и представляет его главе местной администрации.
9) Если законодательством субъекта РФ предусмотрено утверждение единого документа местной администрацией, глава местной администрации принимает решение об утверждении единого документа или о его отклонении и направлении на доработку.
10) Если такого требования в законодательстве субъекта РФ нет, глава местной администрации направляет проект единого документа:
- в представительный орган местного самоуправления ИЛИ
- в высший исполнительный орган субъекта РФ (в случае, если единый документ подготовлен применительно к территориям двух и более поселений, округов и (или) отдельных населённых пунктов, входящих в их состав) ИЛИ
- в комиссию на доработку.
11) Представительный орган местного самоуправления или высший исполнительный орган субъекта РФ принимает решение об утверждении единого документа или о его отклонении направлении в местную администрацию на доработку.
12) После утверждения производится опубликование единого документа, в том числе на сайте поселения, округа, а также его размещение в федеральной государственной информационной системе территориального планирования.

* - Для двух видов согласований проекта единого документа – в исторических поселениях и в границах особо охраняемых природных территорий – законодатель использует две разные формулировки.
В первом случае на согласование направляется проект единого документа в части карт градостроительного зонирования и градостроительных регламентов. Во втором случае на согласование направляются карты градостроительного зонирования и градостроительные регламенты.
По сути, это одно и то же, но такая разница в формулировках влияет на то, что именно направляется на согласование.
При согласовании в исторических поселениях направляется весь проект единого документа, но уполномоченный орган смотрит его только в части карт градостроительного зонирования и градостроительных регламентов. При согласовании в границах особо охраняемых природных территорий на согласование направляются только карты градостроительного зонирования и градостроительные регламенты, «генплановскую» часть единого документа можно не направлять.

12. Постановление №1076 также подробно регламентирует порядок внесения изменений в единый документ. Опишем основные этапы.

Решение о подготовке изменений
• Принимает решение Высший исполнительный орган субъекта РФ (например, правительство региона) или глава местной администрации (если это предусмотрено региональным законом).
• В решении точно прописывается, какие части документа меняются — например, положения о планировании территории, карты, градостроительные регламенты (правила застройки) или порядок их применения.
Подготовка проекта изменений
• Если меняются разделы о территориальном планировании и карты генерального плана, то процедура такая же, как при подготовке всего единого документа с нуля. Это включает публикацию решения, проведение общественных обсуждений или публичных слушаний (если требуется), согласование и утверждение.
• Если меняются только правила градостроительного зонирования (карта градостроительного зонирования и регламенты), то процедура упрощена и следует правилам внесения изменений в правила землепользования и застройки (ПЗЗ). Однако есть особенности, описанные в пунктах 39–57 Правил.

Основания для внесения изменений
• Несоответствие единого схеме территориального планирования муниципального района.
• Предписание федеральных органов, если нарушены ограничения использования земель на приаэродромной территории.
• Сведения о местоположении границ ЗОУИТ и ОКН не совпадают с данными ЕГРН.
• Установление, изменение, прекращение существования границ ЗОУИТ и ОКН:
• Принятие решения о комплексном развитии территории.
• Обнаружение воинских захоронений.

Кто может предложить изменения
• Федеральные и региональные органы власти.
• Местные власти.
• Физические и юридические лица
• Органы, отвечающие за комплексное развитие территорий.

Рассмотрение предложений комиссией
• Создается комиссия, которая в течение 25 дней рассматривает поступившие предложения и дает заключение: рекомендовать изменения или отклонить их.
• На основании рекомендаций комиссии высший исполнительный орган или глава администрации принимает решение о подготовке изменений или об отклонении предложения.

Упрощенная процедура (без публичных слушаний)
• Устранения технических ошибок (например, пересечение границ).
• Незначительных изменений видов разрешенного использования или параметров застройки (например, изменение одного параметра не более чем на 10%)
• Изменений, связанных с комплексным развитием территории или обнаружением воинских захоронений.

Утверждение изменений
• Утверждает изменения представительный орган местного самоуправления (например, городская дума) или местная администрация (если это предусмотрено региональным законом).
• Если изменения затрагивают и территориальное планирование, и градостроительное зонирование, они могут утверждаться одновременно.

Особые случаи
• Пока самовольная постройка не будет снесена или узаконена, нельзя вносить изменения в градостроительный регламент, чтобы подогнать правила под эту постройку.
• Если меняются границы ЗОУИТ (например, зона затопления), соответствующие изменения в единый документ вносятся в течение 6 месяцев.

Выводы.
1. Единый документ в организационном плане оптимизирует процессы территориального планирования и градостроительного зонирования муниципального образования – вместо двух документов необходимо заказывать, готовить, согласовывать и утверждать один документ.
В чём оптимизация? Допустим, генеральный план и правила землепользования и застройки готовятся одновременно, но разными исполнителями. Следовательно, разработка правил застройки обусловлена процессом подготовки генерального плана.
Замечания по проекту генерального плана могут появиться у заказчика, они могут появится на стадии согласования проекта, проведения публичных слушаний и даже на стадии утверждения документа, когда представительный орган местного самоуправления отклоняет проект и направляет его на доработку. Всё это влияет на итоговую версию правил застройки.
Если согласование проекта генерального плана затянулось и согласующий орган не даёт ни отрицательного, ни положительного согласования, то «едут» сроки подготовки правил застройки. В случае согласования проекта генерального плана лесниками такие сроки могут «уехать» на месяцы.
А если разработчик проекта генерального плана вступил в конфликт с заказчиком, вплоть до судебного разбирательства, по поводу выполнения проекта, то разработка правил застройки в большинстве случаев вообще не может быть завершена.
В этом смысле единый документ готовится одним исполнителем, по одному договору, с взаимоувязанными сроками в рамках подготовки одного документа.
2. Несомненным плюсом единого документа является возможность проведения общественных обсуждений или публичных слушаний однократно, для всего документа в целом, а не отдельно по генеральному плану и по правилам землепользования и застройки. У контрольно-надзорных органов теряется возможность оспаривания обсуждений и слушаний, проводимых по генеральному плану и правилам застройки (как отдельным документам) вместе, так как единый документ предполагает «единые» общественные обсуждения или публичные слушания.
3. В части непосредственной разработки текстовых и графических материалов единый документ также выглядит привлекательно.
Если генеральный план и правила застройки делают разные исполнители, разница в подходах может вызвать затруднения при подготовке правил застройки.
А если в генеральном плане выявлена ошибка, например, «неправильная» функциональная зона, разработчик правил застройки не может её исправить и вынужден воспроизводить (впрочем, на практике правила застройки часто как раз исправляют ошибки генерального плана и вступают с ним в противоречие, что юридически недопустимо).
В любом случае, единый документ – это одномоментное (в одном документе) выполнение всего комплекса материалов с возможностью исправить ошибки, вернуться назад, исключить внутренние противоречия, оперативно устранить замечания во всех материалах и подготовить выверенный окончательный вариант документа.
4. Положительная особенность единого документа – возможность его утвердить применительно к территориям двух и более поселений, округов и (или) отдельных населённых пунктов, входящих в их состав. В этом случае документ утверждается на уровне субъекта РФ.
Генеральный план и правила застройки не могут себе это позволить, так как компетенция органов местного самоуправления заканчивается на границе муниципального образования (за некоторыми исключениями).
В этом отношении единый документ позволяет осуществлять территориальное планирование и градостроительное зонирование независимо от административных границ (подчас искусственно установленных) на основе комплексного подхода к социально-экономическому развитию территории, системе расселения, транспортной обеспеченности территории, с учётом географических, климатических условий и т.п.
5. По общему правилу генеральный план утверждается представительным органом местного самоуправления. Единый документ, если это предусмотрено законодательством субъекта РФ о градостроительной деятельности, может быть утверждён местной администрацией.
Данную особенность следует оценивать негативно. Единый документ (генеральный план) имеет повышенное значение для территориально-пространственного развития муниципального образования, в связи с чем утверждаться должен населением («руками» депутатов), а не исполнительно-распорядительным органом, который может не быть искренне озабочен сбалансированным развитием территории.
Определённые сложности бюрократического характера может вызвать факт принятия решения о подготовке единого документа (и о внесении в него изменений) на уровне субъекта РФ. Это увеличивает срок подготовительного этапа, да и в процессе разработки единого документа может возникнуть необходимость, например, замены члена комиссии, которая (замена) в организационно-правовом смысле может идти с проволочками.
6. Вместе с тем появление новой разновидности градостроительной документации – единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования – очередной шаг законодателя в части совершенствования методов, приёмов и инструментов регулирования градостроительной деятельности.